Законопроект о создании лоцманской службы РФ

Организационно-правовая форма лоцманского обеспечения в России требует преобразований в соответствии с задачами развития портов и Севморпути, которые обозначены в поручениях президента РФ и документах стратегического планирования. Международная практика показывает, что безусловным приоритетом морской лоцманской проводки является безопасность мореплавания, что подчёркивается в резолюциях и рекомендациях Международной ассоциации лоцманов (IMPA). В различных странах лоцманская проводка осуществляется государством в лице государственных лоцманских служб либо негосударственных лоцманских организаций исключительно на некоммерческой основе. Лоцманский сбор расходуется исключительно на цели обеспечения лоцманской проводки судов. Нигде в мире нет частных лоцманских компаний, работающих на коммерческой основе с целью извлечения прибыли.

В Кодексе торгового мореплавания (КТМ РФ) морским лоцманам посвящена отдельная глава №6. Однако за 20 лет после его принятия в России появились частные лоцманские компании, а лоцманская деятельность в целом так и не урегулирована. Сложившаяся система неэффективна, содержит в себе множество перекосов и противоречий, крайне запутана, частные лоцманские компании недоступны для контроля и администрирования, а прозрачность расходования целевого лоцманского сбора у них невозможно обеспечить. ИА REGNUM продолжает разбираться, в чём же кроется причина сложившейся ситуации и почему решение Конституционного суда, принятое почти уже 15 лет назад, до сих пор не выполнено. В чём же кроется причина проблем и каково может быть решение — в статье координатора проекта «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов Анны Горновой.

В 90-е, когда рушилась советская система, сами лоцманы попытались организовать свою работу на некоммерческих началах, объединились в Ассоциацию морских лоцманов и успешно проработали в созданных ими организациях почти 10 лет, с 1992 по 2001 гг. Однако уже на том этапе отсутствие единой государственной концепции породило правовые перекосы, приведшие к изданию Постановления правительства № 538 (от 17.07.2001), которое фактически запретило некоммерческим организациям лоцманов работать в ряде портов. Это вылилось в забастовку лоцманов и их иск в Конституционный суд (КС РФ) об отмене Постановления № 538. Иск Ассоциации был удовлетворён, и Постановление № 538 было отменено решением КС РФ от 06.04.2004 №7-П.

В этом же решении КС РФ обязал федерального законодателя урегулировать деятельность негосударственных, на тот момент исключительно некоммерческих, лоцманских организаций, но не отразил в решении их организационно-правовую форму. Это сыграло роковую роль в дальнейшем развитии лоцманского сектора в нашей стране и по этой причине за прошедшие 15 лет никакого законодательного урегулирования так и не случилось. По словам лоцманов того времени, они даже и предположить не могли, что лоцманская сфера может утечь от государства и самих лоцманов в частные карманы нескольких ловких бизнесменов, и ловкие коммерсанты попросту начнут сдавать лоцманов в аренду.

На момент издания Постановления № 538 в России в лоцманском деле не существовало конкуренции, ни в одном порту просто не было двух организаций, что является одной из базовых общемировых основ лоцманского дела. Некоммерческие лоцманские организации объединяли три четверти лоцманов и обеспечивали 80% грузооборота морских портов страны. В государственных организациях работало не более 25% всех лоцманов России. Но поскольку решение КС РФ не было выполнено, ловкие «бизнесмены» воспользовались лазейкой в законодательстве, и начиная с 2005 года стали появляться частные лоцманские компании. На сегодняшний день, имея в своём составе менее трети всех лоцманов и работая в 15 исключительно прибыльных портах из 67 портов страны, они получают немногим меньше половины всего лоцманского сбора и выводят средства из лоцманской сферы в карманы своих владельцев — не лоцманов.

Смена системы

Принцип безопасности мореплавания и принцип извлечения прибыли вступили в прямое явное противоречие, что и породило ныне действующую порочную систему. В настоящее время Росморпорт гарантирует лоцманское обеспечение во всех морских портах страны, включая малодеятельные на СМП, выполняет все невыгодные малодоходные операции по госпрограммам и нуждам портов, соблюдая все нормы и регламенты лоцманской деятельности, в то время как несколько частных компаний, работающих исключительно в прибыльных портах и обслуживающих сверхдоходные суда, выводят часть лоцманского сбора из сектора безопасности мореплавания в «карманы» своих хозяев и из этого же лоцманского сбора оплачивают «откаты» агентам за привлечение выгодных судов.

По экспертной оценке, сумма годового лоцманского сбора по стране составляет около 2,5 млрд рублей. Государственные организации получают немногим более 1,5 млрд рублей, имея около 650 лоцманов и выполняя около 200 тыс. лоцманских работ. Частные компании получают около 1 млрд рублей и, имея около 250 лоцманов, выполняют лишь около 50 тыс. лоцманских работ. При этом несколько частных предпринимателей в сфере лоцманской деятельности, которые не несут практически никаких рисков и которым государство гарантирует стабильный доход, выводят из полученного лоцманского сбора, а следовательно, из лоцманского сектора и сферы безопасности мореплавания, около 0,5 млрд рублей ежегодно. И как раз на эту же сумму стратегическое предприятие ФГУП «Росморпорт» ежегодно несёт убытки по лоцманской деятельности.

Такое изымание лоцманского сбора в свой «карман» хозяевами частных лоцманских компаний производится в виде теневого дохода через фирмы-«однодневки», различные аффилированные компании и завышение себестоимости лоцманской проводки в 2−7 раз по сравнению с реальной, что видно из отчётов ФГУП «Росморпорт», бухгалтерия которого прозрачна для контроля. При этом частные лоцманские компании, практически все, не имеют своих специализированных лоцманских катеров и арендуя катера, использование которых в лоцманском деле небезопасно, работая менее эффективно, захватили и высокодоходные порты, и прибыльную часть лоцманских услуг. И это никак не объясняется только рыночными законами.

Защита лоцманов

В частных лоцманских компаниях и речи нет о социальном партнёрстве работодателя и лоцманов, так как профсоюз лоцманов действует только во ФГУП «Росморпорт», а в частных компаниях профсоюзов вовсе нет, что также играет против безопасности мореплавания. Повышение доходности хозяев частных лоцманских компаний при ныне действующей системе достигается путём интенсификации труда лоцманов и нарушения инструкций, регламентирующих их работу, а лоцманы совершенно беззащитны от произвола хозяев. Нарушение условий труда ведёт к усталости лоцманов, что зачастую является скрытой причиной аварий и возможно только при наличии коррупционного фактора. Сложившуюся порочную систему необходимо менять.

Правовая коллизия

Образовалась правовая коллизия. Деятельность морских лоцманов и цели лоцманской проводки регламентированы в КТМ РФ, по которому работает государственное предприятие ФГУП «Росморпорт», выполняя государственные функции в соответствии с приоритетами и целями лоцманского обслуживания, принятыми во всём мире, и предоставляя государственную услугу всем без исключения судам. Частные лоцманские компании работают по ГК РФ, в котором нет обязанности для коммерческой компании обслуживать все нуждающиеся в лоцманской проводке суда, так как цель их деятельности — извлечение максимальной прибыли. Проконтролировать целевое использование лоцманского сбора частными компаниями в рамках ГК не представляется возможным.

Кодекс торгового мореплавания (КТМ) и Гражданский кодекс (ГК) РФ — это принципиально разные цели и регулирование. КТМ РФ является приоритетным законом для морской сферы деятельности, в частности для сохранения её главных стратегических отраслевых компетенций, фактически морской конституцией отрасли и гарантом национальных интересов государства. В КТМ целью и безусловным приоритетом лоцманского обслуживания обозначена безопасность мореплавания. Согласно ГК РФ цель коммерческой компании — извлечение прибыли, что вступает в противоречие с целями, приоритетами и базовыми основами лоцманской деятельности во всём мире.

Если работа и обязанности лоцмана подробно регламентирована в КТМ и других подзаконных актах, то критерии для лоцманской организации до сих пор не прописаны ни в КТМ, ни в Положении о лоцманах. Наметилась угроза, когда крупные нефтяные, стивидорные и другие компании могут создавать внутри своей вертикально-интегрированной структуры лоцманские подразделения, работать которые будут исключительно в коммерческих интересах своих владельцев. В таком случае регламенты безопасности мореплавания неизбежно уйдут на второй план, что чревато увеличением количества аварийных инцидентов. Особенно это опасно на Севморпути — акватории особой экологической уязвимости от влияния торгового мореплавания и пристального внимания международного сообщества, где ожидается повышение интенсивности крупнотоннажного судоходства, в том числе с опасными грузами.

Парадоксально, но дискуссия о том, как эффективно организовать деятельность 900 морских лоцманов, ведётся более 20 лет! Частное лобби намеренно затягивает, максимально усложняет принятие решения, искажая многие факты в своих коммерческих интересах, максимально стараясь продлить время сохранения схемы присвоения части лоцманского сбора. Правовая неопределённость создаёт высокий уровень коррупциогенности в ныне действующей системе организации лоцманского сектора и отсутствие положительных стимулов развития профессионализма непосредственно у самих лоцманов.

Явные перекосы в обязательном лоцманском обслуживании «выгодных» и «невыгодных» судов в рамках действующего законодательства на нормативном уровне разрешить не удаётся. Не получается установить равные условия деятельности для государственных и негосударственных лоцманских организаций, работающих в одном порту, например, ввести электронную очередь на лоцманскую проводку для противодействия коррупции. Налицо парадокс: государство обязывает судовладельцев платить лоцманский сбор на цели обеспечения безопасности мореплавания, а частные лоцманские компании выводят из лоцманского сектора почти половину полученного лоцманского сбора.

Единая самодостаточная лоцманская служба

К настоящему моменту Центром стратегических оценок и прогнозов проработано несколько различных моделей преобразования лоцманской деятельности с учётом географических особенностей России. 15 лет невыполнения решения КС РФ свидетельствует о том, что его выполнение с учётом отсутствия в тексте Постановления указания на организационно-правовую форму лоцманской организации невозможно, так как для этого придётся отказаться от безопасности мореплавания как безусловного приоритета в лоцманской деятельности в пользу извлечения прибыли. Никто не возьмёт на себя такую ответственность.

За прошедшие 15 лет внешнеполитическая ситуация, экономические модели и приоритеты в стране изменились в сторону государственных национальных интересов, введён проектный подход. Это обязывает посмотреть на организацию лоцманского сектора как единую самодостаточную службу, существующую на средства лоцманского сбора и не требующую дополнительного государственного финансирования, эффективно распределяющую лоцманский сбор самостоятельно внутри себя между всеми 67 портами РФ, имеющую на своём балансе специализированный флот и современное оборудование.

В настоящий момент наиболее эффективно решить весь комплекс накопившихся проблем и устранить возможные риски для России можно только приведением лоцманской деятельности к единообразию принятием законопроекта о создании лоцманской службы РФ. Принятие данного закона даст стране безубыточную самоокупаемую эффективную современную лоцманскую службу в форме федерального автономного учреждения на основе социального партнёрства государства и лоцманов, позволит создать чёткую и прозрачную регламентацию лоцманской деятельности как одного из ключевых звеньев современной системы безопасности мореплавания, не допускающую её различные трактовки.

Справка. Лоцманская проводка судов — это обязательная услуга для судовладельцев, которая гарантируется государством. На судах иностранного флага лоцман является официальным представителем государства порта. От работы лоцманских служб зависит бесперебойная работа портов, уровень безопасности судоходства, экологическая безопасность акваторий, а также имидж морской страны на международной арене. Лоцман выполняет от лица государства ряд функций публично-правового характера и обязан докладывать в соответствующие инстанции: о любых изменениях на фарватерах, которые могут создать угрозу безопасности мореплавания, о любых происшествиях с судном, лоцманскую проводку которого он осуществляет, или с другими судами в обслуживаемом районе, о невыполнении капитаном судна правил плавания либо правил предотвращения загрязнения с судов. На практике лоцман также сигнализирует о фактах незаконной посадки/высадки пассажиров, погрузки/выгрузки недекларируемых грузов и так далее, а с появлением киберугроз этот перечень может быть ещё расширен.